Boden ist für die Stadtentwicklung unverzichtbar, zugleich aber teuer und knapp. Kommunen müssen zugleich bezahlbaren Wohnraum schaffen, nachhaltig mit Flächen umgehen und soziale mit ökologischen Zielen verbinden. Instrumente wie Bodenbevorratung und Zwischenerwerb, die ursprünglich für die Außenentwicklung konzipiert wurden, sollen ihnen dafür Handlungsspielräume eröffnen – zunehmend auch bei der Innen- und Bestandsentwicklung. Welche Chancen bieten diese Instrumente unter den heutigen Bedingungen und wie müssen sie angepasst werden?
Damit befasste sich das Fachforum „Aktive Liegenschaftspolitik für die Bestands- und Innenentwicklung – Potenziale und Herausforderungen im Dialog zwischen Wissenschaft und Praxis“, das der vhw mit dem Projektteam Ulmer Bodenpolitik Plus im Rahmen des 19. Bundeskongresses Nationale Stadtentwicklungspolitik Mitte September in Köln veranstaltete. Mehr als 100 Personen nahmen an dem von Franziska Steinbach (vhw) moderierten Forum teil.
Das Wichtigste auf einen Blick
• Aktive Liegenschaftspolitik unter Druck: Der Fokus der Innenentwicklung, wirtschaftliche Zwänge und die angespannte Haushaltslage der Kommunen erfordern unterstützende Finanzierungsmodelle und eine klare Priorisierung der Ziele.
• Mehrfachanforderungen begrenzen Spielräume von Kommunen und Entwicklern: Bezahlbarer Wohnraum, soziale Infrastruktur und ökologische Standards lassen sich bei hohen Bau- und Bodenkosten und zugleich gestiegenen Auflagen schwer umsetzen.
• Für eine gemeinwohlorientierte städtebauliche Entwicklung müssen Erwartungen an neue Projekte angepasst werden; es braucht realistische Leitplanken und eine frühzeitige Verständigung darüber, was städtebaulich und wirtschaftlich umsetzbar ist
• Kooperationen zwischen Kommunen und weiteren Stadtentwicklungsakteuren sind ein wichtiger Ansatz für eine erfolgreiche Bodenpolitik, die eine Balance zwischen öffentlichen Interessen und wirtschaftlichen Anreizen schafft.
Den Auftakt der Veranstaltung machten zwei fachliche Impulse zu aktuellen Forschungsvorhaben. Colin Beyer (Quaestio GmbH) und Fabian Rohland (vhw) stellten das Projekt „Zwischenerwerb als Variante kommunaler Liegenschaftspolitik“ vor. Untersucht werden die veränderten wohnungswirtschaftlichen und stadtentwicklungspolitischen Rahmenbedingungen sowie deren Auswirkungen auf die Liegenschaftspolitik bei städtebaulichen Vorhaben, insbesondere auf den Zwischenerwerb. Die Gespräche mit den befragten Kommunen zeigen unter anderem, dass der Zwischenerwerb unter Druck gerät – von mehreren Seiten.
Erstens wächst der Legitimationsdruck, da der Zwischenerwerb viele Ressourcen bindet und damit gegenüber anderen Instrumenten der Baulandentwicklung abgewogen werden muss. Zweitens verschärft sich der wirtschaftliche Druck, weil sich Wohnungsbau weniger lohnt und zugleich die Risiken der Baulandentwicklung steigen. Drittens erschwert die deutlich angespannte Haushaltslage vieler Kommunen die Anwendung des Instruments. Das Projekt zeigt jedoch auch erste Lösungsansätze auf. Dazu zählen eine bessere Unterstützung bei finanziellen Hürden sowie eine klare Priorisierung der Ziele bei der Umsetzung.Darüber hinaus sollte der Zwischenerwerb flexibler eingesetzt und an die veränderten Rahmenbedingungen angepasst werden.
In dem Forschungsprojekt geht es nicht darum, den Zwischenerwerb normativ zum Königsweg zu erklären oder ihn vorschnell als Auslaufmodell abzuschreiben. Vielmehr soll gezeigt werden, unter welchen Bedingungen das Instrument tragfähig ist, wo es angepasst werden muss und welche Alternativen oder Ergänzungen in Betracht kommen.
Im zweiten Impuls präsentierten Sandra Wassermann (ZIRIUS) und Ann-Kathrin Ludwig (Stadt Ulm) das Forschungsprojekt „UlmerBodenpolitikPlus“. Gemeinsam mit der Stadt Ulm arbeiten die Universität Stuttgart, die TU Dortmund und der Wissenschaftsladen Bonn daran, die Erfahrungen der traditionsreichen Ulmer Bodenvorratspolitik auf heutige stadtentwicklungspolitische Herausforderungen zu übertragen. Steigende Baukosten, knapper werdende Flächen und die vorrangige Innenentwicklung stellen auch das Ulmer Modell vor neue Aufgaben.
Das Projekt untersucht deshalb bestehende Instrumente und Instrumentenmixe und erprobt neue Ansätze in Planspielen und Reallaboren. Im Blick sind unter anderem untergenutzte Parkplätze und Gebäude mit wenigen Geschossen in zentralen Lagen, Leerstände in den Randbereichen sowie Baulücken am Siedlungsrand. Die Beispiele zeigen: Eine aktive Bodenpolitik allein garantiert noch keine Entwicklung. Sie muss mit planerischen, finanziellen und kooperativen Ansätzen verbunden werden.
Innenentwicklung zwischen Anspruch und Wirtschaftlichkeit
Im anschließenden Fachgespräch diskutierte Bernhard Faller (vhw) mit Martin Dornieden (Geschäftsführender Gesellschafter Dornieden Gruppe GmbH & Co. KG, Vorstandsvorsitzender BFW NRW) die immobilien- und wohnungswirtschaftliche Perspektive. Dabei wurde deutlich: Projektentwickler und Vorhabenträger sind zugleich Nutznießer und Leidtragende kommunaler Bodenpolitik. Sie profitieren von klaren Rahmenbedingungen und gegebenenfalls günstigen Grundstücken. Gleichzeitig müssen sie politische und planerische Vorgaben umsetzen und stehen bei hohen Boden- und Baukosten unter erheblichem wirtschaftlichem Druck.
Die Innenentwicklung bietet grundsätzlich große Chancen – auch für Projektentwickler. Allerdings scheitert die Aktivierung von Entwicklungsflächen im Innenbereich häufig an fehlender Verkaufsbereitschaft und hohen Preisvorstellungen der Grundstückseigentümer oder komplizierten Eigentumsverhältnissen. Zwar sind seit 2022/2023 teilweise rückläufige Bodenrichtwerte zu beobachten. Viele Grundstücke kommen dennoch nicht auf den Markt, weil Eigentümer auf bessere Angebote hoffen oder nicht auf den Verkaufserlös angewiesen sind.
Dabei begrenzen hohe Grundstückspreise die Spielräume sowohl der privaten Immobilienwirtschaft als auch der Kommunen. Gleichzeitig steigen die Erwartungen an neue Projekte: Sie sollen bezahlbaren Wohnraum schaffen, soziale Infrastruktur ermöglichen, ökologische Standards erfüllen und zur Klimaanpassung beitragen.
Kritisch wurde in diesem Zusammenhang daher auf die Vielzahl der gewachsenen Auflagen verwiesen. Während der Niedrigzinsphase konnten zusätzliche Anforderungen vielfach noch in die Projektkalkulation integriert werden. Mit der Zinswende zeigt sich, wie schwer es fällt, von einmal gesetzten Standards wieder Abstand zu nehmen. Gemeinwohlorientierte Entwicklung erfordert daher die Bereitschaft, Erwartungen zu überprüfen und gegebenenfalls anzupassen, ebenso wie realistische Leitplanken und eine frühzeitige Verständigung darüber, was auf einer Fläche städtebaulich und wirtschaftlich umsetzbar ist.
Gemeinwohlorientierte Liegenschaftspolitik in Ulm, Freiburg und Kiel
In einer abschließenden Podiumsdiskussion mit Carola Christ (Stadt Ulm), Florian Gosmann (Landeshauptstadt Kiel), Markus Kübler (Stadt Freiburg im Breisgau) sowie Martin Dornieden (Dornieden Gruppe) zeigten sich die unterschiedlichen liegenschafts- und bodenpolitischen Herausforderungen und Strategien in der kommunalen Praxis.
Ulm betreibt seit fast 130 Jahren eine aktive Bodenvorratspolitik und besitzt derzeit mehr als 40 Prozent der eigenen Gemarkungsfläche. Für Grundstücksankäufe stehen jährlich rund 16 Millionen Euro zur Verfügung. Durch die Entwicklung und den zeitnahen Verkauf von Flächen fließen Mittel zurück in den kommunalen Haushalt. Die Stadt verfügt dadurch über erhebliche Gestaltungsspielräume bei Bau-, Tausch- und Ausgleichsflächen. Zugleich werden Grundstücke gezielt für die kommunale Wohnungsbaugesellschaft eingesetzt. Diese besitzt rund ein Drittel der Mietwohnungen in der Stadt und baut in großem Umfang geförderten Wohnraum.
Freiburg befindet sich im Vergleich zur Stadt Ulm noch in den Anfängen einer aktiven Bodenpolitik. Seit 2018 werden städtische Grundstücke grundsätzlich nicht mehr verkauft, sondern im Erbbaurecht vergeben. So sollen Flächen langfristig gesichert und kommende Generationen handlungsfähig bleiben. Für neue Baurechte gelten baulandpolitische Grundsätze. Dazu gehören unter anderem 50 Prozent geförderter Mietwohnungsbau, die Übernahme von Infrastrukturkosten und Ausgleichsmaßnahmen. Die Umsetzung erfolgt meist über städtebauliche Verträge. Wegen knapper Flächenreserven und vieler Eigentümer stößt dieser Ansatz jedoch an Grenzen. Für den neuen Stadtteil Dietenbach griff Freiburg deshalb auf eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme zurück.
Kiel verfügt über ein Wohnungsbaupotenzial von rund 16.000 Wohnungen. Etwa ein Viertel der hierfür nötigen Flächen gehört der Stadt. Für Grundstücksankäufe stehen jedoch nur etwa ein bis zwei Prozent des Investitionshaushalts zur Verfügung. Kiel setzt den Zwischenerwerb daher gezielt ein. Bei kleineren Projekten kommen Baulandmodelle und städtebauliche Verträge zum Einsatz. Bei komplexen, größeren Entwicklungsgebieten – insbesondere im Außenbereich - hält die Stadt die Bodenbevorratung für sinnvoll.
Kooperation als Schlüssel gemeinwohlorientierter Stadtentwicklung
In der Diskussion wurde deutlich, dass die kommunalen Vertreterinnen und Vertreter eine aktive Bodenpolitik unabhängig von der Entwicklung auf den Bodenmärkten für notwendig erachten. In Kiel haben sich die Bodenpreise in den vergangenen Jahren im Wohnungssegment kaum verändert, während die Tiefbaukosten deutlich gestiegen sind. Auch Ulm und Freiburg erwarten keine grundlegende Entspannung. Zugleich nimmt der Wettbewerb um Flächen durch Klimaanpassung, Entsiegelung, Grünstrukturen und Infrastruktur weiter zu.
Als hilfreich gilt eine Balance von Kooperation und rechtlicher Durchsetzungskraft. Vorkaufsrechte, Abwendungsvereinbarungen und städtebauliche Verträge können Grundstücke mobilisieren, ohne private Entwicklungen auszuschließen. Unterstützende Instrumente wie der schleswig-holsteinische Baulandfonds erleichtern Kommunen den Ankauf und federn einen Teil der finanziellen Risiken ab. In Baden-Württemberg übernimmt ein Grundstücksfonds den Zwischenerwerb und gibt Kommunen Zeit, die Entwicklung voranzutreiben.
Die Grenzen kommunaler Bodenpolitik machen neue Wege und Kooperationen notwendig. Entscheidend ist dabei eine Zusammenarbeit, die das öffentliche Interesse sichert, wirtschaftliche Anreize berücksichtigt und die Möglichkeiten aller Beteiligten realistisch einbezieht.
Besondere Aufmerksamkeit erhielten Beteiligungsgesellschaften und Joint Ventures. Kiel prüft, bei größeren Vorhaben mit privaten Partnern zusammenzuarbeiten. Die Stadt könnte Flächen, politische Zielsetzungen und Planungssicherheit einbringen, während private Partner Kapital und immobilienwirtschaftliches Knowhow bereitstellen. Aus Investorenperspektive werden solche Modelle positiv bewertet. Wenn Stadt und (Immobilien-)Wirtschaft frühzeitig gemeinsam kalkulieren und offen über Anforderungen, Risiken und wirtschaftliche Möglichkeiten sprechen, können tragfähigere Lösungen entstehen.
Das Fazit des Fachforums lautet daher: Boden bleibt eine knappe und teure Ressource. Eine aktive Liegenschaftspolitik kann die Probleme des Wohnungs- und Städtebaus jedoch nicht (immer) allein lösen. Es benötigt weiterentwickelte, neue Formen der Kooperation zwischen Kommunen sowie weiteren Akteuren, die an der Stadtentwicklung beteiligt sind - mit Formaten, die einen Ausgleich zwischen öffentlichen Interessen und ökonomischen Anreizen schaffen.